Plus ça change et plus c'est la même chose - A. Karr

Le projet de révision constitutionnelle proposé par le Comité Balladur présente divers aspects et caractéristiques que nous allons abordé ci-dessous en terme de questionnement et de réponses concrètes en droit et relativement à la pratique de nos institutions. Au préalable, je vous invite à lire les différents articles, bien qu’obscurs pour certains d’entre vous, afin d’appréhender avec plus de facilité la synthèse et l’analyse qui suit.

1. Rôle du président de la République.

Article 5. "Le président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par ses arbitrages, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. Il définit la politique de la nation."

2. Rôle du gouvernement.

Article. 20. "Le gouvernement [détermine et] conduit la politique de la nation. Il dispose à cet effet de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50."

3. Clarifier le rôle du premier ministre en matière de défense nationale.

4. Elections. Sauf cas de désynchronisation des calendriers, organiser le premier tour des élections législatives le jour du second tour de l'élection présidentielle.

5. Messages du président de la République au Parlement.

Article 18. "Le président de la République peut prendre la parole devant l'une ou l'autre des assemblées du Parlement. Son allocution peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet (…)."

6. Président de la République et commissions d'enquête parlementaires.

Article 18. "(…) Le président de la République peut être entendu à sa demande par une commission d'enquête parlementaire."

7. Pouvoir de nomination.

Clarifier les compétences respectives du président de la République et du premier ministre en matière de nomination aux emplois civils et militaires.

8. Nominations par le président de la République.

Introduire une procédure de contrôle parlementaire sur certaines nominations.

9. Droit de grâce.

Article 17. "Le président de la République a le droit de faire grâce après que le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis sur la demande."

10. Etat d'urgence et état de siège.

Article 36. "L'état de siège et l'état d'urgence sont décrétés en conseil des ministres. Leur prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Une loi organique définit ces régimes et précise leurs conditions d'application."

11. Article 16. "(…) Au terme d'un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par 60 députés ou 60 sénateurs aux fins d'apprécier si les conditions fixées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce par un avis qu'il rend dans les moindres délais. Il procède de lui-même à cet examen après soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà."

12. Révision constitutionnelle.

Article 89. "(…) Lorsque le projet ou la proposition de révision a été voté par les deux Assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée par un référendum organisé dans les six mois par le président de la République (…)."

13. Interventions du président de la République dans les médias audiovisuels.

Prendre en compte ces interventions dans le temps de parole de l'exécutif.

14. Budget de la présidence de la République.

Prévoir la prise en compte de la totalité des crédits nécessaires à son fonctionnement et instituer un contrôle par la Cour des comptes de leur utilisation comme pour les autres pouvoirs publics constitutionnels.

15. Sélection des candidats à l'élection présidentielle.

Substituer au système actuel de parrainage une présélection des candidats par un collège de 100 000 élus.

16. Cabinets ministériels.

Clarifier les conditions d'emploi de leurs membres.

17. Retour des anciens ministres au Parlement.

Permettre aux ministres de retrouver leur siège lorsqu'ils cessent d'exercer leurs fonctions gouvernementales.

18. Cumul des mandats pour les ministres.

Interdire tout cumul entre une fonction ministérielle et un mandat électif.

1 9. Ordre du jour.

Donner à la conférence des présidents de chaque assemblée parlementaire le pouvoir de fixer son ordre du jour.

20. Limiter à la moitié du temps de séance (contre la totalité aujourd'hui) la faculté pour le gouvernement d'imposer l'examen de textes ou débats préparés ou acceptés par lui. 21. Article 48. " (...)Une semaine de séance sur quatre est réservée à la discussion des projets et propositions de loi. Un jour de séance est réservé par priorité à l'ordre du jour fixé par les groupes parlementaires qui n'ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement (...)."

22. Article 48. "(...) Une semaine de séance sur quatre est réservée au contrôle de l'action du gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Un jour de séance est réservé par priorité à l'ordre du jour fixé par les groupes parlementaires qui n'ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement (...)."

23.Article 49-3.

Limiter la portée de l'article 49-3 aux seules lois de finances et de financement de la Sécurité sociale.

24. Procédure d'urgence.

Permettre aux Assemblées, par un veto conjoint, de s'opposer à l'usage de la procédure d'urgence.

25. Préparation des projets de loi.

Imposer des études d'impact préalables au dépôt des projets de lois, avec une procédure spéciale de contrôle par le Conseil constitutionnel.

26. Instituer un contrôleur juridique dans chaque ministère.

27. Rendre publics les avis du Conseil d'Etat sur les projets de loi.

28. Soumettre pour avis des propositions de loi au Conseil d'Etat.

29. Portée de la loi.

Permettre le vote de lois de programmation dans tous les domaines.

30. Respect des articles 34 et 37 de la Constitution.

Permettre aux présidents de chaque assemblée de déclarer irrecevable les amendements intervenants dans le domaine réglementaire.

31. Encadrement du pouvoir d'amendement du gouvernement.

Article 44. "(...) Le gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi, de disposition nouvelle autre que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l'adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale."

32. Droit d'amendement parlementaire.

Article 40. "Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit \[la création ou\] une aggravation des charges publiques."

33. Organisation du débat législatif. Lutte contre l'obstruction.

Permettre à chaque assemblée de fixer, de manière concertée, une durée programmée des débats pour éviter l'obstruction.

34. Nombre de commissions.

Permettre à chaque assemblée de constituer en son sein jusqu'à dix commissions permanentes, contre six aujourd'hui.

35. Présidences de commission.

Répartir les présidences de commission parlementaire à la proportionnelle des groupes.

36. Rôle des commissions et organisation du débat législatif.

Permettre l'examen approfondi de certains textes en commissionavec simple ratification en séance publique après explications de vote.

37. Textes soumis au débat en séance publique.

Discuter en séance publique sur le texte issu des travaux de la commission, et non plus sur le projet du gouvernement.

38. Amélioration de la préparation des débats législatifs.

Article 42. "(...) En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de sa transmission. Les dispositions de l'alinéa précédent ne s'appliquent pas si, à la demande du gouvernement, l'assemblée intéressée le décide."

39. Transparence des travaux des commissions.

Article 33. "(…) Les auditions auxquelles procèdent les commissions instituées au sein de chaque assemblée sont publiques, sauf si celles-ci en décident autrement."

40. Commissions d'enquête.

Lever l'interdiction faite aux assemblées parlementaires de créer des commissions d'enquête sur des faits faisant l'objet de poursuites judiciaires.

41. Rôle du Parlement en matière de contrôle.

Inscrire dans la Constitution la mission de contrôle et d'évaluation des politiques publiques dévolue au Parlement en plus du vote de la loi.

42. Contrôle : les moyens du Parlement.

Prévoir que la Cour des comptes assiste les assemblées parlementaires dans leur mission de contrôle et d'évaluation.

43. Créer au sein de chaque assemblée un comité d'audit parlementaire (…) chargé d'organiser les activités de contrôle.

44. Questions au gouvernement : extension des droits de l'opposition.

Accorder un temps de parole équivalent à l'opposition et à la majorité dans les séances de question au gouvernement.

45. Questions au gouvernement : extension des droits du Parlement.

Prévoir l'organisation de plein droit de séances de questions au gouvernement pendant les sessions extraordinaires.

46. Contrôle de l'exécution des lois en y associant l'opposition.

Instituer dans les commissions permanentes des équipes de contrôle de l'exécution des lois, composées d'un parlementaire de la majorité et d'un parlementaire de l'opposition.

47. Contrôle de l'exécution des lois : le rôle des contrôleurs juridiques des ministères.

Permettre aux contrôleurs juridiques institués dans les ministères (cf. proposition nº26) de faire rapport aux commissions parlementaires sur l'exécution des lois.

48. Le droit de résolution.

Permettre à chacune des assemblées de voter des résolutions dans tous les domaines (politique intérieure, extérieure et européenne).

49. Europe : organisation du Parlement pour suivre les affaires européennes.

Constituer au sein de chaque assemblée un comité des affaires européennes chargé notamment d'un contrôle du principe de subsidiarité.

50. Europe : élargissement.

Aligner la procédure applicable à la ratification des traités d'élargissement de l'Union européenne sur celle qui régit les révisions de la Constitution à l'article 89.

51. Europe : contrôle des actes européens.

Etendre l'obligation de transmission au Parlement à l'ensemble des documents, projets et actes émanant d'une institution de l'Union européenne.

52. Europe : transposition des directives.

Utiliser les nouvelles procédures d'examen simplifié.

53. Politique étrangère et de défense.

Informer sans délai le Parlement de toutes opérations militaires hors du territoire national et soumettre à autorisation législative la prolongation de ces interventions au-delà d'une durée de trois mois.

54. Politique étrangère.

Tenir informées les instances parlementaires compétentes des négociations diplomatiques.

55. Politique de défense.

Porter à la connaissance des commissions compétentes les accords de défense.

56. Disponibilité des parlementaires.

Interdire tout cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale.

57. Droits de l'opposition et commissions d'enquête.

Systématiser la pratique : un parlementaire de l'opposition rapporteur ou président de chaque commission d'enquête.

58. Donner à chaque groupe parlementaire le droit de demander la création d'une commission d'enquête par an.

59. Reconnaissance de la place de l'opposition.

Mieux représenter l'opposition dans les manifestations officielles.

60. Droits de l'opposition.

Permettre l'octroi de garanties particulières aux partis, groupements politiques et groupes parlementaires qui ne sont pas dans la majorité, en levant l'obstacle opposé par la jurisprudence constitutionnelle.

61. Elaborer une charte des droits de l'opposition recensant l'ensemble des droits de l'opposition et garantissant les bonnes pratiques d'une démocratie parlementaire.

2. Représentation des courants d'opinion à l'Assemblée nationale.

Introduire une part de proportionnelle pour l'élection des députés (vingt à trente sièges) pour assurer la représentation des formations politiques minoritaires.

63. Actualisation du collège pour l'élection des sénateurs.

Mieux tenir compte de la démographie dans la composition du collège électoral sénatorial.

64. Egalité du suffrage.

Instaurer une procédure impartiale de redécoupage périodique (tous les dix ans) des circonscriptions électorales pour tenir compte des évolutions démographiques.

65. Conseil économique et social.

Reconnaître au Conseil économique et social un pouvoir consultatif en matière environnementale.

66. Moderniser la composition du Conseil économique et social.

67. Droit d'initiative populaire.

Article 11. "(…) Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa du présent article peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. La proposition des parlementaires est transmise au Conseil constitutionnel qui, après déclaration de sa conformité à la Constitution, organise la collecte des pétitions des électeurs et, après vérification de leur nombre et de leur validité, les transmet au Parlement. Si la proposition n'a pas été examinée par les deux assemblées parlementaires dans le délai d'un an, le président de la République soumet la proposition au référendum."

68. Procédure de révision de la Constitution.

Permettre à l'article 89 qu'en cas de refus de révision constitutionnelle par l'une des deux assemblées tandis que l'autre a adopté le texte à la majorité des trois-cinquièmes, il soit organisé un référendum de telle sorte que le peuple souverain soit appelé à trancher.

69. Justice : présidence du Conseil supérieur de la magistrature.

Mettre fin à la présidence du CSM par le président de la République et lui substituer dans cette fonction une personnalité indépendante.

70. Justice : composition du CSM.

Elargir la composition et ne plus faire du garde des sceaux un membre de droit.

71. Justice : attributions du CSM.

Lui reconnaître une compétence consultative pour la nomination des procureurs généraux (et non plus seulement, s'agissant du parquet, pour les procureurs de la République et substituts).

72. Justice : saisine du CSM par les justiciables.

Permettre aux justiciables de saisir le CSM à titre disciplinaire.

73. Stabilité du droit.

Interdire les lois rétroactives hors motif déterminant d'intérêt général.

74. Droits fondamentaux et contrôle de constitutionnalité.

Article 61. "Le Conseil constitutionnel peut, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, être saisi par voie d'exception aux fins d'apprécier la conformité d'une loi aux libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution. Le Conseil constitutionnel est, à la demande du justiciable, saisi dans les conditions fixées par une loi organique sur renvoi du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation, des juridictions qui leur sont subordonnées ou de toute autre juridiction ne relevant ni de l'un ni de l'autre."

75. Composition du Conseil constitutionnel.

Appliquer à toutes les nominations au Conseil constitutionnel la procédure d'encadrement du pouvoir de nomination (…); tirer les conséquences de la juridictionnalisation des missions du Conseil constitutionnel en prévoyant pour l'avenir que les futurs anciens présidents de la République n'en seront pas membres de droit.

76. Droits fondamentaux.

Instituer un défenseur des droits fondamentaux reprenant tout ou partie des attributions du médiateur de la République, du défenseur des enfants, du contrôleur général des lieux de privation de liberté, de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) et de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) et habilité à saisir le Conseil constitutionnel; permettre à toute personne de saisir directement le défenseur des droits fondamentaux.

77. Pluralisme.

Créer dans la Constitution un Conseil du pluralisme reprenant notamment les attributions du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de la Commission des sondages.

¤ La modernisation de nos institutions parlementaires ?

  • 43 propositions sur 77 visent cet objectif
  • apparition de grands thèmes :
  • . l’approfondissement des mouvements de modernisation déjà initiés tels que l’ordre du jour réservé aux parlementaires, le statut de l’opposition

    . la fin de quelques principes sacrés du parlementarisme rationalisé tels que la limitation de l’article 49-3 ou l’irrecevabilité des initiatives parlementaires à incidence budgétaire

    . la modernisation des procédures parlementaires notamment dans le domaine du contrôle de l’action gouvernementale

    . la rationalisation des techniques parlementaires telles l’examen simplifié des textes

    . l’octroi de nouveaux pouvoirs tels la possibilité de donner un avis consultatif préalablement à certaines nominations ou la maîtrise de la moitié de son ordre du jour

    . la revalorisation du rôle du Parlement est illusoire car, dès lors que l’Assemblée nationale est du même bord politique que le Président, le gouvernement dispose de la faculté de faire voter ce qu’il désire

    Remarquons le projet de vote des députés lors du second tour des élections présidentielles : le député ne semblerait-il être alors un simple " outil " du gouvernement et non plus le représentant de la Nation ?

¤ La fausse présidentialisation du régime ?

Dès sa constitution, la Commission fait l’objet d’une critique, à savoir son action relève des thématiques de présidentialisation du régime, à savoir le renforcement des pouvoirs du Président.

. la modification de l’article 5 qui confie au Président le soin de définir la politique de la Nation ou l’abandon de la prohibition de son accès aux assemblées offrent-ils au Président de réels pouvoirs ?

Il semble que non car en effet l’article 5 n’est doté d’aucune valeur normative propre. Il se borne à poser les logiques générales qui résultent de l’ensemble des autres dispositions constitutionnelles. Il s’adapte parfaitement en fonction des configurations politiques et des conceptions personnelles que les présidents se font du pouvoir – ainsi le Général de Gaulle affirme dès 1958 qu’il ‘exercera le pouvoir suprême dans toute l’étendue qu’il comporte désormais " (allocution du 28 décembre 1958), Pompidou déclare que l’arbitre est quelqu’un qui " dispose de tous les pouvoirs et décide souverainement " (conférence du 23 septembre 1971), Chirac justifie sa démission de 1976 par le fait qu’il ne disposait plus des moyens de remplir les devoirs de sa charge de Premier ministre du fait de l’interprétation du texte constitutionnel du Président Giscard d’Estaing. De facto, la rédaction de l’article 5 ne modifie en rien la pratique des institutions : en cas de cohabitation, le Premier ministre en vertu de l’article 19 " détermine et conduit la politique de la nation " et dans l’hypothèse de non cohabitation, les pouvoirs du Président ne sont pas renforcés dans la mesure où la pratique des institutions révèlent depuis 1958 qu’alors il est le véritable chef de l’exécutif et apparaît depuis 1962 comme plus légitime du fait de son élection au suffrage universel direct alors que le chef du Gouvernement est nommé par le Président.

¤ Un renforcement de la garantie des droits ?

Il faut avouer qu’en ce domaine le texte n’apparaît guère convaincant :

. l’exception d’incosntitutionnalité n’est posée qu’avec un renvoi à une loi organique –dont on ne sait rien

. la constitutionnalisation du CSA comme la création d’un " défenseur des droits fondamentaux " laisse sceptique

. les améliorations portées au CSM sont modestes

. la révision de l’article 16 manque de clarté car si le Conseil constitutionnel est amené à rendre avis sur le maintien des conditions exigeant le recours à l’article 16, rien n’est prévu si le Président décide de ne pas se soumettre à cet avis

. la révision de l’article 36 conduit à une constitutionnalisation de l’état d’urgence puisqu’il faudra une loi organique dont rien n’est dit pour procéder à l’organisation de ce régime

¤ Un renforcement des droits politiques des citoyens ?

. les droits fondamentaux ne voient pas leur garantie renforcée

. le renforcement des droits politiques s’illustre par l’initiative populaire, la révision constitutionnelle, le découpage des circonscriptions électorales afin de renforcer les exigences démocratiques de notre régime – y concourent également les règles sur le cumul des mandats et l’introduction d’une part de représentation proportionnelle

¤ Une modernisation de la technique juridique de révision de la Constitution ?

L’enjeu principal en ce domaine se trouve dans la proposition de faire " sauter le verrou " du Sénat dans la procédure de révision constitutionnelle – proposition déjà présente et non retenue dans le Projet de révision constitutionnelle du Comité Vedel (1992). Le véto du Sénat ne se justifie en rien mais l’on peut supposer que les membres de celui-ci hésiteront à voter l’abandon d’une de leurs prérogatives (voir à ce sujet Journal officiel de la République française du 15 février 1993).

Remarquons qu’en cas de cohabitation avec une assemblée nationale de gauche, le Président pourra décider de soumettre une proposition de révision présentée par un sénateur de droite et votée par le seul sénat de droite au référendum ; aussi, le Président dispose-t-il d’une arme lourde pour contrer le gouvernement de cohabitation.

Toutes ces mesures déverrouillent les situations antérieures sans toutefois constituer un gage réel de modernisation rationnel et opérationnel. L’objectif recherché réside dans la recherche de visibilité du Parlement notamment par la publicité des travaux des commissions parlementaires. De même, si certains y voient une présidentialisation du régime, peut-être devraient-ils s’intéresser à la pratique de nos institutions depuis 1958.

Pour conclure, la question de l’utilité d’une telle commission au vu des propositions semble se poser tant le niveau juridique se rapproche d’une première année de DEUG mention droit. La sémantique juridique ne suffit pas, Messieurs, à produire des effets de droit !

Nos concitoyens seraient sans doute intéressés de connaître les frais occasionnés par l’institution de cette Commission alors que l’Etat français est déjà surendetté mais il est vrai, qu’en France, lorsque l’on ignore que faire pour clore un problème, l’on crée une commission.

En conclusion : la contrepéterie* consiste en permutation de lettres ou de syllabes - 12 objets se permuttent de 479 001 600 manières.

En politique, il ne s'agit pas de vouloir dire la même chose d'une manière différente lorsque l'on est respectable et honnête. "Les gens qui ne veulent rien faire de rien n'avancent rien (de nouveau) et ne sont bons à rien" Beaumarchais

Je donnerai conseil à M. Balladur, c'est : - qu'il continue à faire la sieste au Parlement et de toucher ses émoluements pour le dérangement ; - de disparaître du paysage politique plutôt que d'accepter d'être l'auteur d'un rôle ne correspondant plus aux facultés intellectuelles troublées par l'effet de l'âge ; - l'exemple de M. Giscard d'Estaing et de Raymond Barre devrait lui servir d'exemple.

* ici, le burlesque de la situation - ridicule et absurde, étant de pondre des articles qui pour la plupart n'apportent rien de nouveau et ne font qu'entériner la pratique de nos institutions depuis 1958. Laissez donc le choix aux juristes - éloignés de la politique, de modifier les normes juridiques si nécessaires (voir rapport de M. Rivero et allocution de M. Carcasonne relativement à la modification de la Constitution). L'exemple de M. Lang cantonné dans son parti est flagrant: celui-ci, constitutionnaliste averti, professeur de Droit constitutionnel à l'Université, ne dispose plus actuellement des facultés intellectuelles d'analyse nécessaires pour jouer ce rôle.

Dans le monde de la politique, il serait plutôt difficile de trouver des gens qui ne soient pas comme eux !

                                                                                         le 21 novembre 2007

 

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